کتاب حقوق بودجه (جلد اول)

کتاب حقوق بودجه (جلد اول) نوشتهٔ محمدصادق فراهانی، کمال کدخدامرادی، مصطفی منصوریان، علی هادی‌زاده، مهدی نورایی و امیر کشتگر است و پژوهشکده شورای نگهبان آن را منتشر کرده است. این کتاب تحلیل نظام حقوقی حاکم بر تهیه، تصویب و تغییر بودجه در آیینهٔ قانون اساسی و رویهٔ شورای نگهبان است.

درباره کتاب حقوق بودجه (جلد اول)

بودجه یکی از مهم‌ترین و اساسی‌ترین سند مالی و اداری سالانهٔ کشور و یکی از اصلی‌ترین ابزارها جهت برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری، هدایت و کنترل فعالیت‌های دولت و سازمان‌های دولتی به شمار می‌رود. بااین‌حال، علی‌رغم پیش‌بینی اصل ۵۲ قانون اساسی از ابتدای استقرار نظام حقوقی و تنظیم روابط بودجهٔ قوا در آن، چالش‌های قابل توجهی به‌خصوص در میان دولت و مجلس و در میان دولت و قوه قضائیه نسبت به مسائل بودجه‌ای در عرصهٔ حکمرانی به وقوع پیوست که ضرورت مداقهٔ هرچه بیشتر نسبت به مسائل اقتصادی مالی قانون اساسی را بیش از پیش نمایان می‌سازد.

کتاب حقوق بودجه تلاشی است با هدف تحلیل و بررسی چالش‌های مربوط به تهیه، تصویب و تغییر بودجه در نظام حقوقی ایران و انجام مطالعات تطبیقی در خصوص آن که در دستور کارگروه مطالعات بنیادین پژوهشکده شورای نگهبان قرار گرفت.

در گام نخست ضمن استخراج شاخص‌های محوری آن، «مفهوم بودجه و ماهیت احکام بودجه‌ای» مورد شناسایی و ارزیابی قرار گرفت. در مرحلهٔ دوم ابعاد مختلف صلاحیت دولت در تهیه و تنظیم لایحهٔ بودجه ذیل پنج محور «مفهوم دولت در اصل ۵۲ و اقتضائات آن در تهیهٔ بودجه»، «صلاحیت نهادی دولت در تهیهٔ لایحهٔ بودجه»، «محدودیت‌های شکلی حاکم بر صلاحیت دولت در تهیهٔ لایحهٔ بودجه»، «اقتضائات فنی و ماهوی تهیهٔ لایحهٔ بودجه از سوی دولت» و «تحلیل استقلال بودجه‌ای قوهٔ قضائیه» تشریح شد. در مرتبهٔ سوم نیز زوایای صلاحیت مجلس در رسیدگی، تصویب و تغییر بودجه ذیل چهار محور «گسترهٔ نهادی صلاحیت رسیدگی و تصویب بودجهٔ سالانهٔ کل کشور»، «دامنهٔ کارکردی صلاحیت مجلس شورای اسلامی در رسیدگی و تصویب بودجهٔ سالانهٔ کل کشور»، «گسترهٔ موضوعی صلاحیت رسیدگی و تصویب بودجهٔ سالانهٔ کل کشور» و «ضوابط حاکم بر تغییر قانون بودجه» تحلیل شد و سرانجام در نوبت چهارم و پایانی، ابعاد مختلفی که در بخش‌های پیشین بررسی و ارزیابی شده بودند، مورد مطالعهٔ تطبیقی قرار گرفتند.

خواندن کتاب حقوق بودجه (جلد اول) را به چه کسانی پیشنهاد می‌کنیم

این کتاب را به پژوهشگران و دانشجویان رشته‌های علوم حقوقی و قضایی پیشنهاد می‌کنیم.

بخشی از کتاب حقوق بودجه (جلد اول)

«بودجه گامی در جهت نیل به اهداف و تحقق وظایف دولت‌ها است. با این توضیح که دولت‌ها باتوجه به اهداف و مبانی تشکیل‌دهندهٔ آن‌ها، وظایفی همچون برقراری نظم و امنیت، حفظ استقلال، تأمین کالاهای عمومی و ... را بر عهده دارند. اما منابع مالی دولت برای تحقق این وظایف محدود است. جمع وظایف متعدد دولت با محدودیت منابع، منجر به برنامه‌ریزی و اولویت‌بندی می‌گردد که در اصطلاح «بودجه‌ریزی» نامیده می‌شود.۱ بودجه‌ریزی درحقیقت تقسیم و تخصیص منابع به مصارف است و نظام بودجه‌ریزی نیز به کلیهٔ مفاهیم و فرایندهای مربوط به بودجه اطلاق می‌شود.

نظر به اهمیت بودجه‌ریزی کشور وَ لزوم نظارت مردم بر منابع و مصارف آن، کشورهای مختلف نیز در قوانین اساسی خود، به اساسی‌سازی و تعیین مختصات نظام بودجه‌ریزی اقدام کرده‌اند. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هم در اصول ۵۲، ۵۳ و ۵۵، سازوکارهای اساسی تهیه و تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه را ترسیم کرده است. مطابق با اصل ۵۲، «بودجهٔ سالانهٔ کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد ...». یکی از ابهامات مرتبط با این اصل، تبیین مفهوم «بودجه» و شاخص‌های احکام مندرج در قانون بودجه است. با این توضیح که آیا بودجه دارای تعریف و شاخص‌های مستقلی نسبت به سایر قوانین نظیر قانون مجازات اسلامی یا قانون مدنی است یا تفاوتی وجود ندارد؟ در این خصوص، باید گفت که بودجه اگرچه از حیث تشریفاتِ شکلیِ قانون‌گذاری، «قانون» تلقی می‌شود، اما دارای تعریف و شاخص‌های منحصربه‌فردی است که «بودجه» را از سایر قوانین تمییز می‌دهد. مجموع تعریف و شاخص‌های بودجه، ماهیت مستقلی از سایر قوانین برای آن ایجاد می‌کند. این امر مستلزم بیان تعریف بودجه و شاخص‌های احکام آن است تا موجب تمایزش از سایر قوانین شود. درحقیقت، مجموع این تعریف‌ها، بایسته‌های محتوایی و مفاد بودجه را فراهم می‌آورد.

علی‌رغم ضرورت مذکور مبنی بر شناخت مفهوم بودجه و مؤلفه‌های آن، اتفاق‌نظری در خصوص آن وجود ندارد. درحقیقت، ماهیت میان‌رشته‌ای بودجه موجب شده است تا صاحب‌نظران رشته‌های مختلف نظیر اقتصاد، مدیریت و حقوق نگاه متفاوتی به آن داشته باشند و بالتبع، بایسته‌های مفهومی و مفادی بودجه محل اختلاف باشد. فقدان تعریف واحد از بودجه و شاخص‌های آن، آثار فراوانی در نظام بودجه‌ریزی کشور به دنبال دارد. برای مثال، بودجه ابزاری برای تنظیم درآمدها و هزینه‌های عمومی است و نباید محملی برای وضع قوانین از سوی قوهٔ مقننه باشد. به‌خصوص اینکه، چون فرایند تصویب بودجه نسبت به سایر قوانین متفاوت و سهل‌تر است، دولت و مجلس شورای اسلامی مایل‌اند کاستی‌های تقنینی کشور را در لایحهٔ بودجه به‌آسانی تصویب کنند. شورای نگهبان نیز به‌عنوان مرجع تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی در موارد متعددی بر ماهیت غیربودجه‌ای احکام قانون بودجه ایراد گرفته است. مبنای این مسئله، عدم تعیین شاخص‌های «بودجه» در نظام حقوقی ایران است تا بودجه از غیر آن تشخیص داده شود. شناخت مفهوم و شاخص‌های بودجه باعث می‌شود از یک سو، نهادهای نظارتی بتوانند وظیفهٔ خود را بهتر انجام دهند و از سوی دیگر، زمینهٔ نقد و تحلیل بودجه در بین صاحب‌نظران به شکل بهتری فراهم گردد. بر اساس این ضرورت، نوشتار پیشِ رو در پی تبیین مفهوم بودجه و شاخص‌های ملموس برای احکام بودجه‌ای است. سؤال اصلی نوشتار این است که آیا بودجه دارای تعریف و شاخص‌های مستقلی نسبت به سایر قوانین است یا خیر؟»